Publié dans Lettres ouvertes

Règlement milieux humides hydriques

Monsieur Martin-Malus,

Grâce à son vaste réseau de près de 140 chambres de commerce et de 1 100 entreprises établies au Québec, la Fédération des chambres de commerce du Québec (FCCQ) représente plus de 50 000 compagnies exerçant leurs activités dans tous les secteurs de l’économie et sur l’ensemble du territoire québécois. Considérée comme le plus important réseau de gens d’affaires et d’entreprises au Québec, la FCCQ défend les intérêts de ses membres au chapitre des politiques publiques, favorisant ainsi un environnement d’affaires innovant et concurrentiel, respectueux des principes de développement durable.

Le 23 mai 2018, le Gouvernement du Québec a publié le projet de Règlement sur la compensation pour l’atteinte aux milieux humides et hydriques (ci-après « Projet de règlement ») lié à la mise en oeuvre de la Loi concernant la conservation des milieux humides et hydriques1 (ci-après « Loi 132 »), laquelle a modifié plusieurs lois, dont la Loi sur la qualité de l’environnement2. La FCCQ souhaite, par la présente, vous soumettre ses commentaires concernant la Loi 132 et le Projet de règlement.

1. Mise en contexte et commentaires généraux
La FCCQ juge opportun de revenir sur certaines propositions qui avaient été présentées dans le cadre des consultations relatives à l’adoption de la Loi 132 mais qui n’ont pas été retenues à cette étape. Les changements drastiques au cadre légal qui ont été apportés par la Loi 132 créent un climat d’incertitude, d’iniquité et d’instabilité qui sont défavorables au développement économique du Québec. Pour certains de nos membres, les nouvelles exigences mettent même en péril la viabilité de projets de développement à hauts potentiels économiques et remettent en question les analyses économiques effectuées avant le changement du cadre légal. Pour limiter les effets néfastes de cette réforme, la FCCQ souhaite que le Législateur considère une approche plus pondérée visant la protection des milieux humides et hydriques (ci-après « MHH ») à haute valeur écologique plutôt que la protection de tous les MHH communément appelé l’objectif de zéro perte nette.

La FCCQ déplore aussi l’absence de reconnaissance des droits des propriétaires fonciers ayant acquis des terrains avant que le cadre légal relatif au MHH ne soit significativement modifié, comme par exemple par l’élargissement de la définition de MHH et l’ajout de l’obligation de payer une importante contribution financière. La FCCQ se désole également qu’il ne soit pas prévu pour l’instant d’établir un plafond à la contribution financière qui permettrait une meilleure prévisibilité des coûts de développement de projets et qui tiendrait compte de la faisabilité économique de certains projets.

Enfin, la FCCQ rappelle la promesse maintes fois répétée du gouvernement du Québec, à l’effet que la réforme relative aux autorisations environnementales (qui inclut la gestion des MHH) allait résulter en une plus grande prévisibilité et en une simplification des exigences pour les administrés. La FCCQ estime que ces objectifs ne sont pas rencontrés par la Loi 132 et le Projet de règlement.

La FCCQ reconnaît néanmoins que le Projet de règlement représente une amélioration par rapport au régime de compensation transitoire qui est applicable depuis le 16 juin 2017 suite à l’adoption de la Loi 132.

2. Commentaires détaillés

2.1 Lourdeur et complexité liées à l’application de deux régimes règlementaires visant les activités affectant les MHH soit le Projet de règlement relatif à l’autorisation ministérielle et à la déclaration de conformité en matière environnementale (« PRAMDCME ») et le Projet de règlement

La FCCQ estime qu’il est complexe pour un initiateur de projet de naviguer entre le PRAMDCME, découlant de la Loi sur la qualité de l’environnement (LQE) et le Projet de règlement afin d’identifier les exigences applicables à une activité susceptible d’affecter un MHH. En effet, un initiateur doit d’abord réviser les différents articles et annexes du PRAMDCME pour déterminer si l’activité envisagée est (i) exemptée de toute autorisation ministérielle, (ii) assujettie à une déclaration de conformité ou (iii) sujette à une autorisation ministérielle.

Si une autorisation ministérielle doit être délivrée, l’initiateur doit ensuite réviser une autre liste d’exceptions prévues dans le Projet de règlement afin de déterminer si l’activité est exemptée ou non de toute compensation, en admettant que le ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (ci-après « MDDELCC ») décide de l’autoriser, une décision qui repose sur un pouvoir discrétionnaire, ce qui est à contre-courant du principe de prévisibilité.

Si l’activité n’est visée par aucune exception du Projet de règlement, l’initiateur de projet doit alors poursuivre son analyse règlementaire afin de déterminer si l’activité est visée parmi celles pour lesquelles il est permis de remplacer la contribution financière par un projet de compensation en nature.
S’il conclut que seule l’option de la contribution financière est disponible pour son projet, il doit alors calculer le montant de la contribution après avoir identifié et déterminé différents facteurs qui composent la formule de calcul prévue au Projet de règlement et avoir consulté ses experts pour déterminer l’état initial du terrain et l’atteinte des travaux sur les MHH. Il n’a alors aucune garantie que le résultat ou les hypothèses de son calcul seront jugés acceptables par le MDDELCC qui devra approuver le tout dans le cadre de l’analyse de la demande d’autorisation ministérielle.

La FCCQ est d’avis qu’il serait souhaitable, notamment à des fins de simplicité règlementaire, que l’initiateur puisse connaître et pouvoir mesurer ses obligations liées aux MHH en révisant un seul règlement plutôt que deux. Il serait essentiel que le MDDELCC mette rapidement à la disposition des initiateurs de projets des outils clairs et efficaces afin de les accompagner dans la détermination du calcul de la contribution financière. L’analyse d’impact réglementaire du Projet de règlement (mai 2018) annonce d’ailleurs la publication d’un outil de calcul de la contribution financière mais réfère à un échéancier qui pourrait s’étaler jusqu’au moins de mars 2020. La FCCQ est d’avis qu’un tel délai est beaucoup trop long.

2.2 Élargissement de la liste des activités soustraites à l’obligation de compenser
L’article 4 du Projet de règlement prévoit qu’aucune compensation (financière ou autre) n’est requise à l’égard de certaines activités et travaux qui sont assujettis à une autorisation ministérielle en raison de l’impact qu’ils auront sur les MHH. La FCCQ est d’avis que cette liste est trop limitative et qu’elle devrait être élargie. Elle suggère d’y inclure notamment des projets ayant un impact sur des MHH de très faible valeur écologique, des projets affectant des MHH anthropiques et des projets affectant des MHH qui ne se qualifiaient pas comme tel avant le changement récent de définition des MHH. À titre d’exemples de MHH à faible valeur écologique, l’exception qui prévoit qu’aucune compensation n’est applicable à la destruction d’un MHH d’une superficie égale ou inférieure à 30 m2 devrait être révisée à la hausse. En effet, selon ce que nous rapportent nos membres, un MHH de 30 m2 ou moins ne présente aucune fonction écologique sérieuse à moins qu’il fasse partie d’une mosaïque de MHH interconnectés. Le caractère très restrictif de l’exception proposée du MHH de 30 m2 ou moins est un bon exemple des opportunités manquées par le Projet de règlement de simplifier les exigences pour les administrés et de retirer des contraintes qui n’ont pas de valeur ajoutée pour l’environnement.

2.3 Révision du calcul de la contribution financière
Le Projet de règlement maintient le coût de base de création ou de restauration d’un MHH du régime transitoire, lequel est fixé à 20 dollars par mètre carré de MHH détruit (20$/m2). La FCCQ questionne cette orientation et est d’avis que l’application de ce coût de base dans la formule de calcul pourrait résulter en une contribution financière dépassant les coûts réels de réalisation de certains projets, un résultat que la FCCQ juge important d’éviter.
La FCCQ salue l’objectif du MDDELCC de créer une grille d’évaluation la plus simple et objective possible pour considérer le facteur représentant l’état initial et l’atteinte au MHH. Toutefois, la FCCQ est d’avis que les critères actuels font en sorte que la contribution financière manque de nuances importantes. En effet, la méthodologie proposée par le Projet de règlement fait en sorte qu’un initiateur de projet serait tenu à un paiement équivalent qu’il détruise un MHH non dégradé de faibles valeur et fonctions écologiques ou un MHH non dégradé à hautes valeur et fonctions écologiques. Cette approche nous semble incohérente avec l’objectif d’accorder une plus grande protection aux écosystèmes qui procurent les services écologiques les plus importants. Par conséquent, la FCCQ recommande une meilleure prise en compte de la valeur et des fonctions écologiques des différents MHH, et ce, sur la base de fondements scientifiques rigoureux. La FCCQ note que le promoteur doit déjà inclure dans sa demande d’autorisation ministérielle la description de la valeur écologique des milieux des MHH touchés établie sur la base notamment de certains outils élaborés par le MDDELCC.

Par ailleurs, la prise en compte dans le calcul de la contribution financière de la valeur moyenne des terrains vagues (VT) d’une municipalité régionale de comté (ci-après « MRC ») semble a priori une amélioration par rapport au régime transitoire qui tient plutôt compte de la valeur du terrain où se situe le projet affectant un MHH. La FCCQ note toutefois que cette prise en compte de la valeur moyenne des terrains vagues d’une MRC peut, dans certaines situations, être plus onéreuse. En effet, sous le régime transitoire, le propriétaire peut tenter, par l’entremise des mécanismes de révision des rôles d’évaluation foncière municipaux, de faire diminuer la valeur foncière d’un terrain afin de refléter l’impact financier de la règlementation sur les milieux humides sur la valeur réelle du terrain. Or, cette alternative n’est pas disponible selon la formule suggérée dans le Projet de règlement qui utilise la valeur moyenne des terrains vagues sur le territoire de la MRC, une valeur que le promoteur n’a pas la possibilité de faire modifier.

Aussi, la formule pour établir la compensation financière pourrait créer des situations d’iniquité pour le développement économique de MRC se trouvant parfois en situation de contiguïté territoriale dans certaines régions. L’appartenance d’une municipalité à une MRC ayant une valeur foncière moindre et une plus vaste proportion de terrain vagues sur son territoire pourrait lui conférer un avantage économique indéniable. Certains membres du réseau de la FCCQ sont pénalisés par cette formule et soutiennent que la mécanique fait abstraction des particularités économiques régionales et ne tient pas suffisamment compte des besoins des entreprises pour faire face aux enjeux de compétitivités liés au contexte géopolitiques, socio-économiques et conjoncturels.

2.4 Élargissement de la liste des activités admissibles au remplacement de la contribution financière par une compensation autre
L’article 9 du Projet de règlement prévoit que le ministre peut permettre que le paiement de la contribution financière soit remplacé, en tout ou en partie, par l’exécution de certains travaux visant la restauration ou la création de MHH. La FCCQ est d’avis que la portée de cet article est beaucoup trop restreinte et que la possibilité de substitution ne devrait pas être laissée à la discrétion du ministre, un mécanisme qui crée inutilement de l’incertitude et empêche la prévisibilité des conséquences juridiques.

La FCCQ souhaite que tout initiateur de projet capable de réaliser un projet de compensation en nature et qui souhaite procéder ainsi soit autorisé à le faire. En effet, certains initiateurs disposent de l’expérience et de l’expertise requises pour procéder à des travaux de compensation de MHH dans les règles de l’art et, dans certains cas, dans des délais plus courts que si de tels travaux sont effectués par des organismes mandatés par les autorités gouvernementales, considérant notamment les délais inhérents à la gestion des fonds publics et au développement des plans régionaux.

La FCCQ note également que la compensation sous la forme d’une contribution financière ne permet aucune réduction de coûts en fonction de l’ampleur du projet de compensation requis et ignore ainsi les économies d’échelle. De plus, la contribution financière peut représenter une option fortement désavantageuse en ce qu’elle risque d’impliquer des coûts beaucoup plus élevés que les coûts réels de réalisation, notamment en raison des frais administratifs requis pour la gestion par le gouvernement et les organismes municipaux des programmes de compensation et les frais de contingence pour pallier aux imprévus.

À défaut de permettre la substitution à l’ensemble des promoteurs qui le souhaitent, la FCCQ soumet qu’à tout le moins, pour éviter les iniquités entre les promoteurs privés et publics, tout projet d’utilité publique (infrastructure routière, piste cyclable, installation de gestion ou de traitement des eaux, ligne de transport et de distribution d’électricité, ou de gaz naturel) devrait être admissible à la compensation en nature peu importe qui en est le promoteur.
Finalement, l’article 9 du Projet de règlement devrait aussi être clarifié pour préciser que les options de compensation permises en remplacement de la contribution financière incluent non seulement les projets de création et de restauration des MHH mais également les projets de conservation perpétuelle de MHH qui ont fait leur preuve dans le passé.

2.5 Ajout de scénarios permettant le remboursement de la contribution financière
L’article 11 du Projet de règlement énonce quelques cas où le ministre peut rembourser en tout ou en partie la contribution financière payée, notamment lorsque les travaux réellement effectués ont entraîné une perte de superficie d’un MHH inférieure à celle autorisée et compensée.
Dans un souci d’équité, la FCCQ propose que les initiateurs de projets qui ont dû payer une compensation sous le régime transitoire de la Loi 132 plus élevée que celle exigée dans la version finale du Projet de règlement puissent également formuler une demande de remboursement du montant excédentaire payé. Une telle procédure de remboursement sur demande contribuerait à limiter les cas où les dossiers devront être revisités par votre ministère, tout en donnant cette option aux initiateurs qui auraient été pénalisés de façon importante par un écart significatif dans le montant de la compensation financière payée.

3. Conclusion et retour sur les principales demandes de la FCCQ
En conclusion, bien que la FCCQ reconnait que les propositions introduites dans le Projet de règlement représentent une amélioration par rapport au régime de compensation transitoire qui est applicable depuis le 16 juin 2017. Ainsi, elle souhaite que le MDDELCC profite de la période de consultation portant sur le Projet de règlement pour reconsidérer certaines propositions formulées dans le cadre des consultations relatives à la Loi 132 qui n’ont pas été retenues et qui permettraient la mise en place d’un cadre légal plus balancé et plus sensible au développement économique, comme le retour à l’ancienne définition de milieux humides.
En ce qui concerne le Projet de règlement, la FCCQ recommande que les dispositions imposant des obligations aux initiateurs de projet relativement aux MHH soient réunies dans un seul texte règlementaire. Elle recommande également d’inclure à la liste des projets exemptés de la compensation ceux ayant un impact sur des MHH de très faibles valeur et fonctions écologiques, les projets affectant des MHH anthropiques récents et les projets affectant des MHH qui ne se qualifiaient pas comme tel avant les changements législatifs de juin 2017.

La FCCQ souhaite par ailleurs que les cas où le ministre peut autoriser une compensation en nature, puissent être élargis afin de reconnaitre la capacité de certains initiateurs de projets à réaliser des travaux efficaces lors des compensations exigées pour les MHH. Finalement, par souci d’équité, la FCCQ demande à ce qu’un mécanisme de remboursement soit prévu pour les initiateurs de projets ayant payé une contribution financière pendant la période transitoire plus élevée que celle qui leur aurait été applicable sous le régime du Projet de règlement.

La FCCQ espère que les commentaires et recommandations qu’elle vous soumet seront considérés et rappelle qu’elle est toujours disposée à contribuer à la réflexion qui doit se poursuivre afin de trouver un juste équilibre entre les considérations environnementales, sociales et économiques, un équilibre qui constitue le pilier du développement durable.

Veuillez agréer, Monsieur Martin-Malus, mes plus sincères salutations.

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